美丽的鼓浪屿不能没有法治

来源:南方都市报 作者:王利平 发表时间:2014-10-01 18:29

厦门鼓浪屿,因其迷人的风景和充沛的人文闻名于世。近期,北京《经济观察报》的一篇报道《鼓浪屿的老板们》,让更多人看到了这座美丽岛屿“憔悴”的一面。

2008年12月11日,厦门市委办公厅和厦门市政府办公厅联合转发思明区人民政府制定的《厦门市鼓浪屿家庭旅馆管理办法(试行)》,该办法第一条规定:“为适应我市旅游业发展的需要,保障游客与经营者的合法权益,规范鼓浪屿家庭旅馆的经营和管理,营造优良的旅游环境,满足群众度假休闲的需求,根据国家有关法律、法规和规章,结合鼓浪屿的实际,制定本办法。”第二条规定:“家庭旅馆的范围。鼓浪屿岛上可利用的独立式风貌建筑或民宅等房屋可作为申办家庭旅馆的经营场所。”从上述规定来看,厦门市委和市政府为促进厦门旅游业的发展,鼓励民间投资鼓浪屿岛上家庭旅馆。政府的以上承诺,很快推动了鼓浪屿家庭旅馆业的兴旺发达,鼓浪屿家庭旅馆由2008年6月份的12家,发展到现在的210多家(到目前为止,岛上除了130家合法的旅馆经营者之外,还有80多家经营者通过了街道办初审,在办理证照时却被“冻结”)。

然而,当地政府为申请世界文化遗产,从2011年起,一改其原来鼓励民间投资家庭旅馆的态度,以整治家庭旅馆为名,冻结了家庭旅馆审批手续。政府这一突如其来的举动,让部分投资者立刻陷入尴尬的困境。其中,部分已通过初审的投资者,前期投入巨额资本,因为审批手续冻结,随时面临被政府关闭的风险,部分投资者也因此陷入“无证经营”,被公安机关处罚或行政拘留,演绎出与自己预期截然不同的人生命运。

我认为,厦门当地政府冻结鼓浪屿家庭旅馆审批手续的做法,严重违背行政法信赖利益保护原则。行政法信赖利益保护原则源于民法中的诚实信用原则,它“要求保护人民对国家之信赖,即不容许国家之行为使人民值得保护之信赖利益丧失,或是使人民因此无法预估到负担之增加或丧失之利益”。北京大学法学院教授姜明安认为:“行政信赖保护原则是指政府对自己做出的行为或者承诺应守信用,不得随意变更,反复无常。”中国法学会行政法研究会会长、中国政法大学教授应松年认为:“行政相对人基于对公权力的信任而做出一定的行为,此种行为所产生正当利益应予以保护。”中国《行政许可法》对这一原则予以确认,该法第八条规定:“公民、法人或者其他社会组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止;或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已生效的行政许可,由此给公民,法人或者其他组织财产造成损失的,行政机关应当给予补偿。”

依据行政法信赖利益保护原则,行政法律、法规和规章应具有稳定性和不可溯及既往:其一,不得变化无常。有关法律、法规和规章不得反复无常、朝令夕改,执法者不能随心所欲,否则会使法律失去权威,使公民无所适从。因而,对因律令更改、撤销而导致已生效的行政行为被变更或者撤销的,行政机关应给予相应的补偿。其二,不得溯及既往。有关行政法律、法规和规章一般不得产生溯及既往的法律效力,特别是对行政相对人和利害关系人产生不利影响的,更应在禁止之列。否则,有违信赖利益保护原则的精神。鉴于此,厦门当地政府应认真对待每一位鼓浪屿家庭旅馆投资者的权利,运用法治思维和法治方式谨慎解决目前存在的问题。

(作者王利平系福建省委党校副教授)

编辑:杨日
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