产业政策转型，是挑战也是机遇

由中国发展研究基金会主办的“中国发展高层论坛热点前瞻沙龙”第二期活动在北京举行，以“产业政策的制定与治理创新”为主题，多名经济学家出席。与会专家建言，产业政策应由差异化选择性向普惠化功能性转变。

对于什么是产业政策，虽然至今为止还没有统一的权威定义，但在经济生活中，人们对产业政策的影响力却不乏直观的感受。这种影响力存在于目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、强制性清理等政策工具之中，也可能因政府部门针对某些特定行业乃至特定产品出台了扶持或限制措施而来。

中国是世界上实施产业政策较多的国家之一。产业政策对推动中国工业快速发展发挥了积极作用。改革开放之初，身处短缺经济阶段，很多产业刚刚起步，只要对标发达国家的产业结构，政府部门选择相似的产业给予倾斜性政策，以此来推动产业发展，往往能够收获奇效。中国之所以能够在不长的时间内培育出初具规模的主导产业，当年的产业政策功不可没。

然而此种模式也有不少弊端。以其他从后发展跻身发达的经济体的经验而论，经济发展到了一定阶段的时候，一般都会放弃选择性产业政策。其中缘由，一是由政府之手主导产业发展，可能带来严重的同质化，隐伏产能过剩危机，二是若在优先发展什么产业的问题上，政府占据绝对主动权，就可能出现企业为争夺政府扶持而剑走偏峰，进而损害公平竞争，三是政府看好的某个产业某种产品，未必一定最有发展潜力。

就在这次沙龙上，一位经济学家用一个比喻形象地道出了其中的幽微之处 。这位经济学家举例称，如果政府认定养狐狸是一个最好的产业，并且通过提供财政补贴、优惠的信贷资金来进行扶持，那么狐狸养殖一定会十分兴旺，如果政府更进一步要求人们除了狐狸不得养殖其他动物，那么狐狸养殖一定会成为最大的养殖产业。然而这能否表示扶持养狐狸的政策是正确的呢？能否证明其他产业就不值得政府激励？

上述比喻中藏着一个简单的道理：未来产业如何发展，没有人可以精准预判，如果有意厚此薄彼，不但危及公平，也会阻碍创新。政府竭力扶持某一个产业，其初衷很好，结果也许会事与愿违。

中国的产业政策需要转型，如何转，方向已经明确。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上提出，要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件。“普惠化、功能性”正是产业政策转型的方向。

如果说选择性产业政策主要是指政府对特定产业和企业实施差别化举措，那么功能性产业政策则是面向所有产业和企业。选择性产业政策向功能性产业政策转型，意味着以往选择性补贴、投资补助等不公平措施，将逐步被普惠性减税、政府市场采购、消费者补贴等手段所替代，避免破坏市场公平竞争。

这种转型无论对企业还是政府来说自然都是一种挑战。在一个公平的市场中，企业看好什么，生产什么，能够得到什么，需要自己研判，其中蕴藏着风险，也蕴藏着比以往更多的可能性。而在政府那一面，顺应这种转型，就必须切实转变职能，大幅减少政府对资源的直接配置，全面厘清政府与市场的边界。

当然，这种转型并不代表选择性产业政策完全退出。在某些战略性领域，尤其是在市场失灵的少数领域，政府的主导作用仍然无可替代。