凝聚建设美丽中国的制度力量

□张青兰

党的十九届四中全会指出，“必须坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。”全会从生态保护制度、资源利用制度、生态修复制度和生态保护责任制度四个方面阐述了实现美丽中国和中华民族永续发展的制度保障，反映了我们党对实现人与自然和谐共生内在认识的深化，所以将其列为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

生态文明体制改革是一项艰巨而又复杂的任务，自十八届三中全会到十九届四中全会，习近平同志多次就改革生态文明制度进行了具体部署，强化了制度执行，作出了至关重要的顶层设计。

促进生态监管体制改革

习近平总书记在十九届四中全会上指出，必须构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。自1973年召开第一次生态环境保护大会以来，我国对生态保护进行了许多探索，但效果不佳，主要原因是对生态监管不到位。为贯彻十九届四中全会精神，实现人与自然和谐共生，必须构建新的生态监管体制，首先从国家顶层设计出发，实行从中央到省级垂直执法监督管理，要打破以往部门分割、各自为政、协调不强等行政壁垒，确保生态监管部门分工与合作顺利进行，最终形成一个全方位和多层次的监管布局。其次充分提升现代企业的管理机制水平，引导企业树立环保意识、绿色竞争力意识，通过树立企业绿色发展理念，运用绿色环保的生产技术去满足广大消费者对绿色产品的广泛需求，从而实现社会、经济与生态效益的高度统一。最后，调动广大人民群众参与，凝聚社会力量进行监管。广大人民群众对政策的执行好坏是直接的体验者，所以在生态监管的过程中，要引导广大人民群众树立生态文明保护的责任意识，并参与到生态监管的执行、监督等诸多环节中去，同时呼吁更多的民间环保组织也参与其中，吸引社会力量和专业技术人员加入民间组织，支持及参与政府生态监管和治理。

完善生态区域协作联动机制

习近平总书记在十九届四中全会上提出要健全生态保护修复制度，完善污染防治区域联动机制。健全生态保护修复制度，必须要打破区域界限，形成区域协调、多地联动、多领域互动和全社会的共同行动。首先要建立区域污染治理协作机制，在区域污染治理过程中，强调既要竞争又要合作，防止出现“公共用地的闹剧”和“集体行动的窘境”，在竞争合作过程中，达到区域共赢、区域共享、最后实现利益共享。其次要健全区域生态补偿制度，根据“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁排污谁付费”的原则，中央政府探索了一系列更加灵活切实可行的补偿措施，从而弥补了生态受损地区的利益，达到了效率与公平的统一，在此基础上还需要健全生态区域内不同的生态保护机制和生态补偿机制，如自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发区和流域内水环境保护等生态补偿机制。最后健全区域生态环境监管制度，面对以往条块分割部门封锁的监管机制，新时代必须突破行政区域限制，构建区域性一体化的监督体系，在此框架下，统一区域环境准入标准，统一监测技术标准，统一信息发布渠道，同时完善区域网络监测预警，借助视频监控、视频分析等技术，应对突发事件，减少生态破坏的重大风险，借助数据分析实现信息传递共享，增强整体区域内的生态风险防范功能。

完善生态考核评价机制

习近平总书记在十九届四中全会中指出，要建立生态文明建设目标评价考核制度，健全生态环境监测和评价制度。美丽中国的实现需要系列完备的考核体系和评价体系，生态考核和评价的操作可以从考核指标、考核方式和考核制度三个方面进行。在考核指标方面，可以从能源消耗、水资源消耗和土地消耗占整个经济的比重之比，以及环境污染治理的投入与当年GDP的比重之比进行考核，考核要突出社会民生、结构效益和节能环保等指标，改变当前唯GDP论英雄的政绩观。在考核方式上，要从以往的内部考核转向引入第三方进行考核，考核要突出目标责任。在考核制度上，要注重引入法律标准作为重要的考核依据，让考核评价体系符合社会客观现状，更加贴近生活实际。通过改变以往考核主体单一化状况，在考核中还可以引入群众参与、专家评审、过程透明、程序公开等一系列新的考核机制，从而从源头上抵制片面追求GDP的惯性。

完善生态法律制度运行机制

习近平总书记在十九届四中全会中指出，必须完善生态环境保护法律体系和执法司法制度。只有加大生态文明法制建设力度，充分落实生态保护红线，用“最严格的法律制度保护生态环境”，建设美丽中国才能实现。完善生态法律制度运行机制首先要生态立法，立法是生态文明法制建设的关键环节，通过生态立法体现了我们党和政府高度重视生态文明建设中的问题与矛盾。生态立法体现了理念上的改变，更加关注公众的环境健康。发展的方向改变，不再单纯追求GDP政绩，而是更加注重综合平衡协调发展。法律后果的承担上体现了损害担责，对企业和政府环境行为监管赋予了强大的法律武器。其次是生态执法建设，对当前生态环境违法事件一定要加大惩处力度，以最严格的监管和惩罚措施引导企业不越底线、不碰高压线、不踩红线。同时加大环境执法投入，尤其是加大环境保护的科研投入，提高环境执法的物质装备水平，这样可以以最先进的技术设备来对环境进行监测。最后是生态司法建设，由于生态领域协作配合以及信息沟通不畅，导致行政执法和刑事司法的工作仍然很难衔接，所以必须整合各方资源，如引入第三方监督机制，加强公众监管，使涉案企业置身于公众监督之下，从而提高生态司法的工作效率，也可以有效保护公民的环境权益不受非法侵害。

（作者系华南师范大学马克思主义学院教授）

注：本文为广州市社科发展“十三五”规划课题（编号：2019GZGJ44 ）的阶段性成果。