乡村产业振兴衔接的布局路径

当前，我国正处在脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的政策叠加期、历史交汇期，二者互为支撑、有机融合的局面日渐形成。一方面，乡村振兴作为新时代“三农”工作的总抓手，尤其是产业兴旺助力巩固脱贫攻坚成果；另一方面，脱贫攻坚作为优先任务在诸多方面为乡村振兴补齐了短板，产业扶贫等先行探索扎实了制度与物质基础，积累了宝贵经验。在向乡村振兴过渡阶段，党和政府也对产业如何布局作出了宏观规划，提出了指导意见。

《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》（以下简称《意见》）作为今后一个时期我国乡村产业发展的阶段性纲领性文件，明确了乡村产业的内涵特征、发展思路、实现路径和政策措施等，其中产业布局的路径为：通过“强化县域统筹、推进镇域产业聚集、促进镇村联动发展”这三个层级和“支持贫困地区产业发展”这一个重点，实现“科学合理布局，优化乡村产业空间结构”。

在对历史、现实与理论的回溯分析中，这一布局路径的内涵思想、实践方法其实已经彰显，出于直观清晰的呈现、总结需要，本文主要按照《意见》的相关文本内容进行梳理与解读。

一、抓好第一层级，强化县域统筹

《意见》指出，要在县域内统筹考虑城乡产业发展，合理规划乡村产业布局，形成县城、中心镇（乡）、中心村层级分工明显、功能有机衔接的格局。推进城镇基础设施和基本公共服务向乡村延伸，实现城乡基础设施互联互通、公共服务普惠共享。完善县城综合服务功能，搭建技术研发、人才培训和产品营销等平台。

《城乡一体化蓝皮书：中国城乡一体化发展报告（2017）》中指出，发展县域经济是解决“三农”问题的重要途径，是实现就地城镇化的主要载体，是城乡一体化建设的重要任务之一。要强化县域统筹，首先需要设立职能明确的县域管理机构。在产业空间布局规划中，政府在宏观调控、行政主导等方面发挥了重要作用，因此，只有通过高效的“有形的手”加以管理，才能理顺县城、中心镇（乡）、中心（村）不同层级的分工协作关系。许多省份都成立了相关机构，有的是“省县域经济领导小组办公室”，有的是“省县域经济研究（促进）会”，等等，架子搭起来了，更要提高行政管理效率，把惠民惠业的政策落实下去。具体在县镇村产业不同层级的布局上，政府应“先规划，后建设”，经过充分的调研、论证确定不同区域产业布局的重点、特色。这种调查论证离不开对当地发展历史，尤其是产业发展历史的考察，也离不开对当下经济社会资源的考察，在必要时还可邀请相关领域专家进行规划研究。

此外，要优先布局发展城乡一体化的基础设施与公共服务。脱贫攻坚时期乡村的基础设施条件已经得到一定改善，当前除了查漏补缺外，更重要的是推进县域公共服务向乡村延伸，如户籍管理、住房医疗、金融信贷、技能培训等。在县域服务延伸整合的过程中，县城进一步升级自身服务水平，如与省市高等院校、科研机构合作创办技术创新平台，组织集中外出培训，借助“互联网+”技术搭建营销网络、扩大县域经济市场等。值得注意的是，这些硬件、软件条件的改善离不开资金的支持，政府应主动扩大资金筹集范围，创新资金利用手段，如尝试政府购买服务、社会影响力债券等。

二、抓好第二层级，推进镇域产业聚集

《意见》指出，要发挥镇（乡）上连县、下连村的纽带作用，支持有条件的地方建设以镇（乡）所在地为中心的产业集群。支持农产品加工流通企业重心下沉，向有条件的镇（乡）和物流节点集中。引导特色小镇立足产业基础，加快要素聚集和业态创新，辐射和带动周边地区产业发展。

小城镇的纽带作用及其工业小区对产业集群的效果在乡镇企业改革调整时即进行过探索，当前在镇域产业聚集上力推的是特色小镇建设。特色小镇发源于浙江，2014年在杭州云栖小镇首次被提及。2016年10月，住建部公布了第一批中国特色小镇名单，涉及32省份共127个。这些小镇是在各地推荐的基础上，经专家复核，由国家发展改革委、财政部以及住建部共同认定得出，并计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。

这样的小镇，不是建制镇，也不是风景区，而是结合产业、旅游、文化以及社区的理念设计的多功能产业集聚平台：一般在3平方千米左右，更多的选取在大城市的周边，易于集聚人才、资金等要素，更能促进经济转型升级和城市化。

当然，特色小镇在发展过程中也要注意防止“房地产化”。《中国住房发展报告》指出，一些地方快速发展的特色小镇被房地产商“绑架”，打着各种产业旗号，到城市周边的小镇拿地搞开发，结果房子搞了一大片，产业却引不来，反而加大了房地产库存。其背后原因很大程度上还是没有深入做好当地产业特色考察与规划，盲目上马。

此外，农产品加工流通业是从农业延伸出来的乡村产业，是构建农业产业体系和促进一二三产业融合发展的“腰”，起着承前启后的重要桥梁纽带作用。支持其重心下沉即是要加强农产品镇域加工集群的建立，加强农产品物流骨干网络和冷链物流体系建设，打通农产品物流节点，实现全过程无缝对接。

三、抓好第三层级，促进镇村联动发展

《意见》指出，要引导农业企业与农民合作社、农户联合建设原料基地、加工车间等，实现加工在镇、基地在村、增收在户。支持镇（乡）发展劳动密集型产业，引导有条件的村建设农工贸专业村。

农业农村部乡村产业发展司司长曾衍德在解读《意见》时指出，促进镇村联动发展，其目的主要是让农民就地就近就业创业，改变原料在乡村、加工在城市，劳力在乡村、产业在城市的状况。镇村联动发展可以看作与特色小镇建设相配套的举措，而农工贸专业村的建设思路与特色小镇也有相似之处，需要找准特色，加强分工协作。

首先，在操作方面，这种农工贸专业村可以较多地借鉴日本“一村一品”运动，并结合当前农村合作社、加工车间和农户的已有实践。如农业部在2011年就曾公布过全国“一村一品”示范村镇名单，这些专业村的发展经验可以多加推广。

其次，产业类型布局上，镇村这一级更多以劳动密集型为主，以农产品产业链延长为主。如基层政府可帮助村一级布局原料基地，改善仓储、运输等基础设施条件，镇一级布局对口承接的加工企业。此外，与脱贫攻坚中的扶贫车间经验相衔接，这些加工企业可以参与扶贫，进一步加强镇村联动，即由提供原料的农户在农村进行初加工，再运输到镇上。《意见》也强调支持家庭农场和农民合作社发展初加工，从而帮助农户就地就近增收。

最后，还有两方面需要注意：一是从农村角度来讲，镇村联动不是一对一，而是一对多，甚至是多对多的。这里要强调的是，镇域的各种农工贸专业村之间应该是彼此联动协作，甚至应该跨越镇域立足县域整体。这种小而专、专而联、各司其职的局面背后同样也离不开对专业村资源条件特色的挖掘。二是从农民角度来讲，在布局实现加工在镇、基地在村时同样需防止资本下乡“公司替代农户”，甚至“赶走”农户的问题，真正实现增收在户。

四、抓好重点，支持贫困地区产业发展

《意见》指出，要持续加大资金、技术、人才等要素投入，巩固和扩大产业扶贫成果。支持贫困地区特别是“三区三州”等深度贫困地区开发特色资源、发展特色产业，鼓励农业产业化龙头企业、农民合作社与贫困户建立多种形式的利益联结机制。引导大型加工流通、采购销售、投融资企业与贫困地区对接，开展招商引资，促进产品销售。鼓励农业产业化龙头企业与贫困地区合作创建绿色食品、有机农产品原料标准化生产基地，带动贫困户进入大市场。

曾衍德在解读《意见》时特别提及推进脱贫攻坚与乡村产业振兴有效衔接。一是政策力度不减。将资金、技术、人才等要素投入，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排，巩固和扩大产业脱贫攻坚成果。二是聚焦重点区域。这也是产业布局要求中将“支持贫困地区产业发展”作为一个重点的来源。深度贫困地区尤其要注意发掘当地资源优势、景观优势和文化底蕴，在有条件的地方也可以如前所述打造“一村一品”示范村镇和休闲旅游精品点等，这对整合企业、农村合作社、农户利益，促进乡村整体经济社会发展都有帮助。三是促进产销对接。当前我国农产品产销对接不紧密、不稳定问题突出，贫困地区尤甚，商务部市场体系建设司2018年还专门发布了有关农产品产销对接工作的相关文件。对于贫困地区产业布局，在相对缺少资源的情况下，尤其要注意创造利用资源。可以深入推进电子商务进农村综合示范，完善县、乡、村三级物流体系，构建农村产品上行通道。在产业发展过程中，也可以充分发挥电商平台大数据优势，形成交易品种、数量、价格和地区分布等产销信息大数据，把需求更加直接、快速、准确地反馈到生产端，促进产业精准定位，从而实现蓬勃发展。