制造业是实体经济的基石，广东的制造业是中国经济奇迹的见证。从代工品牌到自主品牌，从“三来一补”到中国“智”造，经过四十多年的发展，广东的制造产业创造了GDP的高速增长，带动了数以亿计的就业，打造了全球最高效和最完备的产业链。东西南北中，发财到广东，广东发达的制造产业吸引了全国甚至全世界的生产要素汇聚。
但是形势正在发生变化，受劳动力成本、土地、能源、环保等诸多因素影响，广东制造产业的竞争力有下降的趋势。近些年，中美贸易战、逆全球化、俄乌战争、全球经济疲软以及新冠疫情等多重因素叠加，传统制造产业面临严峻的挑战。多年前，广东省已意识到这个问题，着手稀释珠三角地区高度密集的制造业产能，缓解日益严峻的社会管理压力，降低制造企业的生产成本，以产业转移带动劳动力转移，对口支援、腾笼换鸟，从而进一步带动粤东粤西粤北地区发展。
降低成本、释放产量、寻找更广阔的市场、规避贸易壁垒政策、利用更便宜的劳动力等是制造产业不断转移的理由。从深圳关内转移到关外，从关外再转移到东莞和惠州，从广东转移到江西和河南，从中国转移到越南、柬埔寨甚至非洲的埃塞俄比亚，资本总是在寻找一个生产成本更低、市场空间更大的地方投资。从服装加工到电子装配，从家具鞋革到水泥钢铁，从机电设备到光伏新能源，从工业厂房招商到港口铁路高速公路，中国资本和中国企业近年加快了海外布局，海外工业园是一个非常重要的政策工具和抓手。
党的二十大报告提出要“坚持对外开放的基本国策，坚定奉行互利共赢的开放战略，不断以中国新发展为世界提供新机遇，推动建设开放型世界经济，更好惠及各国人民”。广东省委十三届二次全会提出要突出制造业当家，高水平谋划推进现代化产业体系建设。在建设开放型世界经济中，如何发挥广东的优势？在奉行互利共赢原则下，如何寻找广东的产业竞争优势？通过海外工业园建设，把广东的制造业延伸到东南亚，延伸到非洲，广东的企业有这种优势，有这种信心，有这种能力。
广东是在海外投资规模最大的省份，也是最早在商务部的指导下，前往海外布局工业园的省份。目前，广东建成和规划在建的海外工业园有16个，大部分位于“一带一路”沿线国家和地区，类型包括工业园区、境外经贸合作区、农业综合开发产业园区、商贸物流园区等。目前，正在重点推进包括中国—沙特吉赞经济城、中国—白俄罗斯广东光电科技产业园、埃塞俄比亚华坚国际轻工业园、肯尼亚珠江经济特区、尼日利亚广东经济贸易合作区、越南中国（深圳—海防）经贸合作区等等。其中，尼日利亚广东经济贸易合作区、越南中国（深圳—海防）经贸合作区、中国—白俄罗斯广东光电科技产业园是国家级海外工业园。东莞华坚集团走过的路是一个典型例子，从最初在鞋革之都东莞开厂从事代工生产，做到规模本土鞋革产量第一。受招工所困，2004年华坚集团把主要生产线转移到江西赣州，2011年再转移到东非的埃塞俄比亚。近十年，华坚集团在埃塞俄比亚一鼓作气开办了三个工业园，投资数十亿美元，埃塞俄比亚吸引华坚集团最主要的原因是劳动力相对便宜。
在国家层面，2015年3月，国家发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，该方案吹响了中国工业园海外落地的号角。在地方层面，它对广东劳动密集型产业的转移、输出机械设备、规避保护主义壁垒、开拓国际市场、推动产业升级具有重要意义。广东是中国最早引进外资发展工业园的地区，1979年，国家批复四个经济特区中有三个位于广东，特别是深圳经济特区的成功为整个中国的经济发展提供了宝贵的经验，比如持续的技术引进和政策转移等。海外工业园成为分享中国经验、促进国内制造产业转移的重要载体。海外工业园以国内牵头企业为主体，园区内企业既能享有东道国提供的优惠政策，又能充分利用海外资源，规避贸易壁垒，减少经贸摩擦，拓展海外市场，也有助于中国企业抱团出海，集群作战，降低交易成本，带动产业集群发展。
承接广东制造业转移对于东道国来说，可以实现双赢。正如经济学家林毅夫所指出的，所有新兴国家和发展中国家都处于攀登结构转型大山的不同阶段，每个登山者都有根据各自的比较优势、可选择的互动工具和各自的互补程度选择合作伙伴的自由。中国在实现结构转型道路上先行一步，通过大力发展劳动密集型制造产业，充分发挥劳动力丰富的比较优势，推动大规模工业化来实现经济结构的转型。非洲和东南亚很多国家看到了中国的成功，也迫切地希望向中国学习工业园经验，发展工业化。工业园可以通过吸引劳动力密集型的制造和服务业来创造就业，通过吸引投资和建立与全球供应链的联系，来促进出口增长和经济多元化，通过吸引外国投资者和向其他国家出口商品赚取外汇收入，本地企业成为工业园供应商可以带动经济发展，通过员工在岗培训可以实现知识转移。
当下，全国各地政府和企业都蓄势待发，摩拳擦掌。新春之际，广东省召开全省高质量发展大会，省委领导寄语要坚持“制造业当家”，要“实现产业有序转移”，因此，发展海外工业园契合省委省政府的战略部署。在向海外发展工业园实现制造产业转移的过程中，必须充分认识到这是一条荆棘之路。一方面，复杂的地缘政治风险变幻莫测，地区冲突、种族矛盾、大国角力等外部风险难以控制；另一方面，广东在海外设立的工业园建设和营运时间普遍比较短，大多数园区还处在产业培育期，工业园建设成本高、运营压力大、资产负债率高、投资回报率低、人才资源储备不足。多数工业园采取的是企业单一投资的模式，存在运营风险大、融资成本高等问题。另外，中国投资商之间的合作机制没有建立，工业园招商竞争较为激烈。
因此，规避政治风险，缩减制度距离，打造可持续发展园区是当下海外工业园发展的重要任务。一方面，我们要遵循企业主体、政府引导、市场化运作的开发模式，市场的归市场，政府的归政府，尽量减少行政力量对企业投资的干预，在选址和运营工业园过程中走市场化路子；另一方面，政府应该为中国企业建设工业园区提供制度便利，加强财政补贴制度的科学设计，引导企业的区位和产业布局，扶持示范园区建设；支持企业遵守社会责任，塑造良好企业形象。只有这样，制造业走向海外才能走得稳、走得快、走得好。（金羊网 文/黄岩）
（作者是华南理工大学公共管理学院教授，广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、博士生导师）