近日，《广东省自然资源厅关于加强自然资源要素保障 助力实施“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》明确在全省57个试点县（市）“积极支持全域土地综合整治试点”。在全省开展新一轮全域土地综合整治试点是贯彻落实省委深改委“要推进全域土地综合整治，进一步优化国土空间功能布局，集约节约利用土地资源，开展农村生态环境治理，更好支撑城乡区域协调发展”决策部署的关键举措，对广东推进“百县千镇万村高质量发展工程”意义重大。
全域土地综合整治是以空间优化和产权重构为核心的发展模式转型
全域土地综合整治是一项国土空间调整优化工程。全域土地综合整治改变以往单一要素、单一手段的土地整治模式，通过“全域规划、全域设计、全域整治”等综合措施，整体推进农用地整理、建设用地整理和生态保护修复，推动国土空间格局优化、促进耕地保护、土地节约集约利用等多元目标实现，是新时期更高水平推进国土空间治理现代化的重要手段。
全域土地综合整治是农村土地制度改革的“集大成者”。土地利用空间“碎片化”的根源在于城乡土地产权结构的“碎片化”，国有土地和集体土地的空间混杂、权属不清、权利不对等增加了土地要素市场的交易成本，构成了对基于全域全要素的“集成政策设计”的制度需求。全域土地综合整治衔接融合国土空间规划、农村“三块地”制度改革、“三旧”改造、集体产权制度改革、土地增值收益分配模式调整等基础性制度安排，是一项“牵一发而动全身”的重大改革任务。系统谋划、科学合理推进全域土地综合整治，在国土空间重构中相应调整和优化土地权属关系，可以进一步落实国有土地和集体土地权利对等、权利开放，有效激发县镇村等基层主体发展动力，释放巨大的制度改革红利，助力实现城乡共同富裕。
全域土地综合整治是落实新发展理念、推动传统发展模式转型的重要体现。全域土地综合整治将全域全周期理念延伸到土地综合整治的方方面面，不是简单的盘活土地资源、增加土地供给，而是以土地整理这一政策工具和技术手段激活产业转型、城市更新、消费升级、文化融合、民生保障等各方面动能，以土地要素集约化市场化配置释放发展活力，实现经济、社会、生态、文化等综合效益最大化，从而彻底摆脱“以地谋发展”的传统增长模式。
全域土地综合整治是破解广东城乡区域发展不平衡的关键一招
全域土地综合整治聚焦县域内农用地整理、建设用地整理、生态保护修复有机整合，通过国土空间重构和土地连片集约利用赋能县镇村高质量发展，是破解城乡区域发展不平衡这一“广东高质量发展的最大短板”、实现“再造一个新广东”的关键一招。
支撑乡村全面振兴，促进城乡融合发展。全域土地综合整治可通过优化土地资源配置、提高土地利用效率、增加土地产出价值等促进农业农村现代化，塑造更健康、更可持续、互促互利的城乡关系。首先，农用地集中连片整理可有效破解耕地“碎片化”“低效化”等问题，结合高标准农田建设一并完善配套农用设施、改良耕地土壤、提升机械化耕作水平，在更好保障粮食安全的同时为农业产业化、规模化、集约化、绿色化发展创造条件。其次，存量集体建设用地的整理和空间置换，可为改善农民居住条件、村庄人居环境整治、水电路网基础设施建设、教育养老等公共服务设施建设、公共文化空间营造、产业拓展等提供用地空间，拓宽集体建设用地用途，全面改善乡村生产、生活条件。再次，基于“山水林田湖草沙”全要素的空间治理与生态修复，在稳定生态系统、强化生态功能、改善生态环境等方面潜力巨大，可实现乡村“资源—环境—生态”三位一体的提升，更好支持美丽乡村建设和绿美广东生态建设。最后，城乡发展空间重塑可有效改善人地关系格局，畅通人才、资本、技术下乡渠道，提升要素配置效率，推动城乡连续体实现“要素—结构—功能”的全面转型，显著缩小城乡发展差距，促进城乡融合发展。
支持壮大粤东粤西粤北县域经济，缩小区域发展差距。县域是具备一二三产业体系的基本经济单元，是新型城镇化和城乡融合的枢纽，也是“百千万工程”的主战场。粤东粤西粤北地区开展以县域为单元的全域土地综合整治是优化和拓展县域发展空间、激发县域发展潜力和动力、完善区域协同发展利益平衡机制的主要抓手，也是补齐县域高质量发展短板的关键举措。首先，以县域为单元开展全域土地综合整治，落实县域国土空间规划“一张图、一盘棋”，以空间结构大调整带动县域土地、产业、生态面貌的根本性提升，可更好兼顾县域经济提质升级和生态涵养等综合功能。其次，县级政府具备一定的独立资源配置权限，可以赋予土地整治工作全域思维和全域统筹能力，更好发挥政府“有形之手”的作用，理顺土地整理工作的组织架构、推进机制，协调各镇街发展诉求与利益平衡，全面激活县、镇、村内生发展动力。最后，以县域为单位的全域土地综合整治可优化县域产业空间布局，强化重大项目用地保障，更好承接产业有序转移，也有利于推进农村点状供地，更好保障农村一二三产业融合发展和农业连片规模经营用地。
助力纵深推进新一轮农村土地制度改革，为“百千万工程”提供动力支撑。全域土地综合整治作为城乡土地统筹配置与优化利用的政策工具，衔接国土空间规划以及村庄规划、用地审批、农用地整理、集体经营性建设用地入市、耕地占补平衡、不动产登记等制度，是推进新一轮农村土地制度改革的关键抓手。完善全域土地综合整治政策体系，统筹政策、规划、项目和资金，可进一步完善土地要素市场化配置体制机制，激活国土整治收益和土地制度红利，强化县镇村高质量发展资源要素保障。其中，集体建设用地整理可进一步盘活村庄存量建设用地、拓宽入市渠道，推进国有建设用地和集体建设用地“同地同权同价”，增加集体资产；土地整治配合村级工业园连片改造，创新“国有+集体”混合开发等模式，可为村镇工业园升级和融入区域全产业链注入动力；在全域土地整治中的制度创新，包括整治新增耕地与新增建设用地计划指标挂钩激励机制，以及“地券”“房券”“绿券”等探索，可进一步激发县（市）盘活低效用地、提高节约集约用地水平的积极性。
提升全域土地综合整治效能，更好破解广东城乡区域发展不均衡问题
坚持系统思维和全局观念，坚守土地整治的底线原则，以全域土地综合整治为牵引加强农村土地制度改革的系统性、整体性、协同性，增强县、镇、村以及市场主体参与土地整治的积极性，建立多元主体利益平衡机制，破解土地利用的“碎片化”“无序化”“低效化”等问题，更好支撑县域经济高质量发展和乡村功能价值多元化，为广东推进“百千万工程”提供坚实的要素、空间、制度保障。
坚持系统集成观念，强化县域高质量发展的土地要素保障。适应新时代全域国土空间优化重构的治理要求，坚持全空间全要素全周期理念，充分挖掘山水林田湖草沙多要素的内在联系，对区域内的自然、经济、社会、生态等全要素进行综合整治和系统管理。加强规划引领，科学有序、统筹布局农业、生态、城镇空间，划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等管控边界，进行全域规划、整体设计。统筹推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复，实现乡村生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。统筹各类整治项目，协调不同部门和主体，将国土整治融入自然资源管理业务全链条，推进土地整治与“三旧”改造、耕地保护与生态修复等制度兼容。优化土地指标入市交易程序，完善土地整治节余指标跨省域流转政策，制定社会资本参与全域土地综合整治的指导意见，活化城乡土地要素市场。
坚持多元主体利益平衡机制，强化整治项目资金保障。引导各级政府部门、社会资本投资方、规划设计单位、村集体、农民专业合作社、农业龙头企业、农户等多元主体参与全域土地综合整治，探索自上而下和自下而上相结合的多主体利益联结机制。充分尊重农民意愿，探索通过腾退土地“指标入股”“资源入股”等方式，让农民分享更多土地增值收益，激发集体和农民参与支持土地整治的主体作用和内生动力。统筹安排“百千万工程”、驻镇帮镇扶村、省内对口帮扶、老区苏区振兴、农村人居环境提升等各类项目和资金，探索支撑全域土地综合整治试点的资金统筹机制，形成政策和资金合力。建立健全吸引国有企业和其他社会资本投入全域土地综合整治的长效机制，鼓励开发性、政策性金融机构为试点地区提供中长期信贷支持，在保障农民长久利益的前提下探索集体建设用地入市收益投入全域土地综合整治。
重构乡村生产、生活、生态空间，促进乡村实现多重价值和功能。以土地整理为抓手，一体推进乡村产业发展、三治融合、生态修复、农民增收、文化复兴等工作，更好实现乡村在粮食安全、生态涵养、文化传承等方面的多重价值功能。坚持“绿水青山就是金山银山”，有序修复乡村生态环境，引导培育生态经济新模式，提升生态产品供给能力。优化乡村空间秩序，挖掘乡村历史文化，通过对乡村山水脉络等自然风貌及乡村地域文化特色的保护传承留住“乡愁”，促进乡风文明。以土地整治带动农业生产生活条件和生态环境全面改善，提升乡村宜居性，增加集体资产和农民可支配收入，提升农民获得感、幸福感。
坚决防止违法占用耕地、破坏生态和人居环境、侵害群众合法权益等突破红线底线行为。确保整治区域内耕地质量有提升、耕地面积有增加，做到建设用地总量不增加，生态保护红线不突破，维护“三区三线”划定成果的严肃性。严格落实“两个5%”的底线要求，即“整治区域内的新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%、新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%”。严格禁止违背农民意愿搞大拆大建、破坏生态环境、破坏乡村风貌和历史文脉，以及侵犯农民权益影响社会稳定、盲目投资增加政府债务等错误行为。（金羊网 文/廖炳光）
（作者单位：广东省社会科学院改革开放与现代化研究所）
注：本文是“广东省社会科学院研究宣传阐释党的二十大精神专题研究项目”和“广东省哲学社会科学规划2023年度学科共建项目”的阶段性成果。