网络民意声声入耳 政策回应步步到位
当前，互联网尤其是新媒体的发展带来了社会互动、秩序乃至范式的根本性改变。随着公民意识的增强，日益壮大的网民自然会寻求或创造表达呼声的出口，而新媒体无疑成为公共舆论的助推器、发酵器与演绎场。习近平总书记指出，网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。在这个意义上，互联网成为党和政府“同群众交流沟通的新平台，成为了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的新途径”，也就是说，党的群众路线在互联网时代的具体表现就是党和政府对网络民意的重视与回应。在这种背景下，互联网为国家和社会之间的互动创造了新的基础结构，成为了公众表达诉求、形成舆论进而推动政策议程设置的重要力量。
网络舆论对公共政策的影响
既是时代性的命题，也是一个凸显中国制度特性的命题
互联网特别是新媒体的崛起打破了传统媒体主导的信息传播秩序，它能将所有关注某一话题的公众聚集在一起，通过阅读、评论、转发、点赞等方式表达偏好，而且将碎片化的信息联系起来形成网状结构，帮助公众构建自己对社会现实的认知图谱，让民众的意见和诉求表达，具备了力量聚集、偏好显示、信息筛选和全局扩散的特点。
在互联网时代，网络舆论集中反映了整体国民情绪的变化。然而，新媒体的技术属性推动信息自由流动和某种程度的社会偏好显示是一回事，民众在新媒体上对社会问题的讨论得以形成公共舆论，并能够影响政府议程设置和公共政策过程则是另一回事。在根本上，后者取决于国家（政府）与社会互动的制度框架。因此，我们可以说，基于新媒体的网络舆论对公共政策过程的影响，既是一个时代性的命题，同时也是一个凸显中国制度特性的命题。
在国家、政府与社会相互牵制的制度环境下，公共政策过程呈现出显著的“有组织地无序”特征，问题、政治与政策相对独立、各行其是的程度较为明显。在这种情形下，没有任何一方可以控制所有的政策过程，公共舆论难以出现一面倒的现象，其所产生的压力也是很分散的，对公共政策产生的影响是有限的。公共舆论能否推动某些问题进入政府议程，关键在于这些问题能否被民选政治家所接受。与促进议程设置的积极作用相比，公共舆论有时会呈现消极影响，譬如，试图干扰或者限制政府的行动，阻止政府做某些事情。
与西方国家不同，中国的制度具有政治与行政辩证统一的显著特征，产生了政治引领行政、统筹行政和融通行政的治理功能。执政党“总揽全局、协调各方”，主导着公共政策过程。这并非说中国不存在政策企业家的角色，而是说，政策与政治是紧密联系在一起的，政策企业家更多的是作为政策创新者和备选方案的提供者而出现，并不是像多源流理论原型设定那样撮合问题、政治与政策三源流或者推动议程设置。另一方面，执政党历来强调“立党为公，执政为民”，走的是“群众路线”，这体现在政策制定上就是回应社会关切，“切实解决群众反映强烈的问题”。共享出行的安全保障和监管就是这样的问题。从这个角度来看，识别哪些问题应该引起政治层面的关注，并寻求解决方案变得至关重要。显然，网络舆论提供了一种反映治理问题、显示社会偏好的重要方式，也就成为了民众通过“集体发声”推动议程设置的有效替代性渠道。
问题、政治与政策的耦合
网络舆论如何形塑我们的政策议程？
近年来，由网络舆论推动公共政策议程设置的例子不胜枚举。通过梳理顺风车安全管理政策变革过程，我们可以发现：政策议程是由问题触发的，但是问题本身可能还不足以推动这个过程，而是有赖于网络公共舆论的推动，关键在于问题源流、政治源流与政策源流的汇合。值得注意的是，网络舆论和政府政策议程都不是一成不变的，而是内生于当前的制度环境、民众情绪以及政府与企业的回应性策略。网络舆论内生于问题、政治与政策，同时又塑造着这三者的关系和互动，并在很大程度上影响了建立在三者耦合基础上的公共政策。这是一个多种因素耦合与动态演化过程。
与其他共享经济业态不同，公共安全（乘客安全）是顺风车业务亟待解决的首要问题。这主要体现在如下三方面。第一，对于乘客而言，自我防范、安全保护意识不强，特别是受到顺风车比出租车更安全的认知，以及企业对合乘的社交功能的引导等方面因素的影响，可能对合乘安全问题掉以轻心。第二，对于企业而言，存在着安全投入和风险成本之间的权衡取舍。乘客安全的保障不仅需要确保企业采取注册验证、背景筛查、接单前人脸识别、人车相符等常规安全措施，也需要提供夜间安全保障机制——不仅需要提高潜在风险识别、用户投诉的及时受理能力，更需要提高与用户体量增大后相匹配的安全管理和风险处置能力。这些安全措施对企业而言并不仅仅是简单的社会责任履行问题，而是高额的投入成本，它取决于给定的法律制度、规制要求、企业的定位和经营策略，以及风险发生的概率及其后果等众多因素。第三，对于政府而言，共享出行安全监管是一个充满挑战的政策问题。这不仅仅表现在相关法律法规的空白和滞后，更关键的是一些根本性问题尚未得到很好的研究和界定：比如顺风车平台与车主、乘客之间是怎样的法律关系？三者之间的责任如何界定和划分？在即使依法合规经营与技术创新条件下，也无法绝对避免安全事故发生，那么什么才是社会有效水平上的安全标准，安全的底线究竟在哪里？平台是否具有、是否应该承担安全的连带责任，以及如何落实安全责任？政府又如何实施监管？如何才能守住安全的底线？诸如此类的问题还缺乏共识。在给定既定权责范围、有限资源和有限注意力的情况下，单个政府部门往往倾向于采取“睁一只眼闭一只眼”或者“等等看”的治理态度，而不轻易去触碰这些棘手问题，除非面临着强大的政治压力或者社会压力。
直到2018年“5·6空姐遇害事件”和“8·24乐清女孩遇害事件”两个偶然的命案接连发生，顺风车安全出行问题才引起了有关各方高度关注。由于前期缺乏实质性回应，紧挨着的两起危机事件引发网络舆论的升级，促使问题源流、政治源流与政策源流从轻度耦合演变为高度耦合，进而促使“问题之窗”与“政治之窗”相继开启，最终导致顺风车安全管理政策由宽松到严苛的巨大转变。如果说，前者只是打开“问题之窗”，引起企业和政府部门对共享出行安全问题的重点关注，那么后者则是完全打开了“政治之窗”，导致政府部门要求全国范围内的顺风车业务停业整治，并陆续出台或完善规制政策。这对于促进顺风车业务、网约车行业的稳定发展和长期健康运营具有重要意义。
当前，中国仍处于治理转型时期，政府、企业与社会之间的矛盾众多，而且问题频发，公共政策领域的制度框架和议程设置机制尚处于摸索、调试和形成之中，议程设置的核心在于如何能够回应问题，以缓解社会压力。如果在面临所出现的问题时，利益相关主体未能采取恰当、及时、到位的回应策略和行为，或者回应策略和措施不足以解决紧迫的问题，则可能会衍生后续事件，致使民众采取扩大化方式表达利益诉求，加剧行政和政治压力，进而推动“政治之窗”的打开，通过政治资源和力量设置政策议程，以解决问题。
超越网络情绪
寻求公共治理的理性建构之路
现实中，网络舆论俨然成为了一股影响议程设置、形塑公共政策的力量，显然这种情形在相当长时期内仍会继续，因而我们需要重视对网络民意的实质性回应。但值得注意的是，这并不意味着网民情绪、公共愤怒就应该成为公共政策的决定性力量。公共政策需要基于真实民意的权衡取舍，而无论是传统媒体还是社会化媒体都有自身的媒介逻辑，未必能呈现绝对中立、揭示全面偏好的意见表达，在社会化媒体环境中焦虑、 怨恨驱使下的情绪宣泄更不能代表真实民意。如果这种议程设置模式成为一种常态，不管是对法治意义上的实质正义或程序正义， 还是道义意义上的合情合理而言，都意味着某种风险，而且将会使社会治理陷入困境。因此，一方面，我们应当警惕出自本能的民粹主义式社会反应及其引致的无组织、非理性的“借题发挥”式的网络舆论，并对网络舆论予以正确的引导，以使“无组织的无序”向“无组织的有序”转化，达到理性治理的效果；另一方面，在制度安排与治理机制上，需要厘清民众寻求自治的公共权力基础，明确社会自治的私人领域边界，完善民众参与公共事务的制度化渠道，推动国家、市场与社会良性互动的实现。（金羊网 文/陈贵梧 林晓虹）
■ 作者简介
陈贵梧，暨南大学公共管理学院/应急管理学院教授、博士生导师，院长助理，暨南大学公共管理学院/应急管理学院生态环境治理研究院副院长
林晓虹，暨南大学公共管理学院/应急管理学院行政管理专业本科毕业生，现任深圳市罗湖区住房和建设局科员
注：本文系第十届广东省哲学社会科学优秀成果奖一等奖作品《网络舆论是如何形塑公共政策的？一个“两阶段多源流”理论框架——以顺风车安全管理政策为例》（公共管理学报，2021年第2期）的精简改写版